杭州市临安区地方政府性债务风险

应急处置预案

1　总则

   1.1　制定目的

   1.2　工作原则

   1.3　制定依据

   1.4　适用范围

2　组织指挥体系及职责

   2.1　应急组织机构

   2.2　部门职责

3　预警预防机制

   3.1  预警监测

   3.2  预警措施

   3.3　信息报告

   3.4　分类处置

4  事件级别

   4.1  Ⅰ级（特大）债务风险事件

4.2  Ⅱ级（重大）债务风险事件

4.3  Ⅲ级（较大）债务风险事件

4.4  Ⅳ级（一般）债务风险事件

5　应急响应

   5.1　分级响应和应急处置

   5.2　财政重整计划

   5.3  舆论引导

   5.4  应急响应终止

6  后期处置

   6.1  记录总结

   6.2  评估分析

   6.3  责任追究

7  保障措施

7.1  通信保障

   7.2  人力保障

   7.3  资源保障

   7.4  安全保障

   7.5  其他保障

8　附则

 8.1  预案管理

 8.2  实施时间

1　总则

1.1　制定目的。

构建区级地方政府性债务风险防控和应急处置机制，明确责任主体，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，有效发挥地方政府性债务资金服务我区经济社会发展的积极作用，维护全区经济安全和社会稳定。

1.2　工作原则。

1.2.1  统一领导。

区政府对全区地方政府性债务风险应急处置负总责，区级有关部门在区政府统一领导下，做好区级地方政府性债务应急处置工作，加强对全区地方政府性债务风险应急处置的指导。

1.2.2　分级负责。

应当按照“谁借谁还谁管”的原则，各负其责，建立地方政府性债务风险应急处置机制，履行债务风险防范的主体责任，切实防范债务风险。

1.2.3　及时应对。

坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对地方政府性债务风险的监控，全面评估风险状况，跟踪风险变化，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件，防范化解债务风险。

1.2.4　依法处置。

应急处置应当依法合规，按照市场化原则，充分考虑并维护好各方的合法权益，妥善处置。

1.3　制定依据。

依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》(财预〔2016〕152号)、《浙江省人民政府关于进一步加强地方政府性债务管理的实施意见》（浙政发〔2016〕17号）、《浙江省突发事件应急预案管理实施办法》、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（浙政办发〔2017〕35号）、《浙江省人民政府关于地方政府性债务风险管控与化解的意见》（浙政发〔2017〕27号）、《杭州市人民政府关于进一步加强政府性债务管理的实施意见》（杭政函〔2017〕12号）等法律法规及有关规定制定本预案。

1.4　适用范围。

本预案所称地方政府性债务风险事件，是指本区范围内已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指经清理甄别认定的2014年末地方政府性债务（包括存量政府债务和存量或有债务）。

1.4.1　政府债务风险事件。

（1）政府债券风险事件：指省政府发行并转贷我区的一般债券、专项债券还本付息时出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2　或有债务风险事件。

（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需承担一定救助责任却无力救助。

2　组织指挥体系及职责

2.1　应急组织机构。

区委区政府设立本区地方政府性债务管理领导小组（以下简称区债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导本区地方政府性债务日常管理。当本区出现地方政府性债务风险事件时，根据需要转为地方政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称区债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

区债务管理领导小组（区债务应急领导小组）由区委书记、区长任组长，成员单位包括区发改局、区住建局、区财政局（含国资办，下同）、市规划和自然资源局临安分局、区交通运输局、区审计局、区水利水电局、区文化和广电旅游体育局、人行临安支行和银监临安办事处，根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2　部门职责。

2.2.1 区财政局是地方政府性债务的归口管理部门。区财政局负责承担区债务管理领导小组（区债务应急领导小组）办公室职能，贯彻领导小组指示和部署，负责全区政府性债务风险日常监控和定期报告工作，研究制订地方政府性债务风险应急处置预案，协调各成员单位参与应急处置工作。落实本区处于高风险时5年化债计划管理和处于中低风险时风险质量管控。

2.2.2 债务单位行业主管部门是地方政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业地方政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向本级债务应急领导小组报告。

2.2.3 发改局负责评估本地投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

2.2.4 审计局负责对地方政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

2.2.5 人民银行临安支行负责开展金融风险监测与评估，牵头做好本地系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

2.2.6 银监临安办事处负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。

2.2.7 其他有关部门（单位）负责本部门（单位）地方政府性债务风险管理和防范工作，落实地方政府性债务偿还化解责任。

3　预警预防机制

3.1　预警监测。

区财政局建立全区地方政府性债务风险评估和预警机制，做好全区地方政府性债务风险评估和预警。以地方政府债务率作为预警风险指标，定期通报债务风险情况，并及时应对地方政府性债务风险事件，做到风险早发现、早报告、早处置。

区政府及区财政局应将本级政府及其部门与其他主体签署协议，承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，全面评估风险状况，定期排查风险隐患。

3.2  预警措施。

当本区地方政府债务率高于100％时，处于高风险，进行红色预警；地方政府债务率处于95％（含95％）—100％时，处于中风险，进行黄色警示；地方政府债务率低于95％时，处于绿色安全的低风险。高风险时要切实履行5年化债计划，逐年降低地方政府性债务风险，完成化债目标，在5年内将地方政府债务风险指标降低到警戒线（100％）以内。中低风险时要合理控制债务规模和增长速度，确保债务率在合理区间内运行，切实防止转变为高风险地区。

3.3　信息报告。

区政府建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题按规定程序及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.3.1　政府债务风险事件报告。

区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月以上向市政府报告，并抄送市级财政部门。

3.3.2　或有债务风险事件报告。

政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前2个月以上向本级主管部门和财政局报告，经财政局会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，向区政府报告。

3.3.3　报告内容。

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.3.4　报告方式。

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.4　分类处置。

3.4.1　地方政府债券。

对地方政府债券，政府依法承担全部偿还责任。

3.4.2　存量或有债务。

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.4.3　新发生的违法违规担保债务。

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后，政府及其部门违法违规提供担保承诺的债务，参照3.4.2第（1）项依法处理。

3.4.4　其他事项。

地方政府性债务风险分类处置的具体办法参照省财政厅另行制定的分类处置办法执行。

4  事件级别

按照地方政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当地方政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当地方政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

地方政府性债务风险事件监测主体为区政府。

4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件。

Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.区政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

2.区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

3.因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成特别重大群体性事件，影响极为恶劣；

4.区政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

4.2　Ⅱ级（重大）债务风险事件。

Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5％以上（未达到10％），或者利息违约金额占同期应付利息5％以上（未达到10％）；

2.因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件；

3.区政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

4.3　Ⅲ级（较大）债务风险事件。

Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1％以上（未达到5％），或者利息违约金额占同期应付利息1％以上（未达到5％）；

2.因到期政府债务违约或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

3.区政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

4.4  Ⅳ级（一般）债务风险事件。

Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1. 因到期政府债务本息或者因政府履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任实质性违约，造成一般群体性事件；

2.区政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

5　应急响应

5.1　分级响应和应急处置。

区政府及其部门、镇（街道）要加强日常债务风险监测，按照《地方政府性债务风险分类处置指南》规定，妥善处理地方政府性债务偿还问题。同时，加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致地方政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

因地方政府性债务风险发生群体性事件，在按本预案进行处置的同时，启动群体性事件应急预案规定的相应级别应急响应。

5.1.1　Ⅳ级债务风险事件应急响应措施。

发生债务风险时，区债务管理领导小组对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

5.1.2　Ⅲ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

区债务管理领导小组应密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，指导支持债务风险处置工作。

5.1.3　Ⅱ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

区债务管理领导小组转为区债务应急领导小组，动态监控风险事件进展，指导和支持化解债务风险。

5.1.4　Ⅰ级债务风险事件应急响应措施。

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

区债务应急领导小组及时将全区债务风险情况和应急处置方案向市财政局报告。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。暂停新增地方政府债券。

（2）区债务应急领导小组通报Ⅰ级债务风险事件涉及部门名单。

（3）债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10％的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10％的，必须启动财政重整计划。

5.2　财政重整计划。

实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

1.拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

2.优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，相关支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

3.处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

4.申请市政府支持。采取上述措施后，财政收支仍难以平衡的，向市政府申请支持。

5.加强预算审查。实施财政重整计划以后，区政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。

6.改进财政管理。区政府实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解地方政府性债务风险政策措施的衔接。

5.3　舆论引导。

根据处置债务风险事件的需要，区政府或其债务风险应急领导小组要及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

5.4　应急响应终止。

地方政府性债务风险得到缓解、控制，政府实现财政重整目标，经市债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急响应措施。

6　后期处置

6.1　记录总结。

在债务风险事件应急处置过程中，发生债务风险部门应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。

6.2　评估分析。

债务风险事件应急处置结束后，区政府及区财政要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。同时，应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

6.3　责任追究。

发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。

6.3.1　违法违规责任范围。

（1）违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为：

政府债务余额超过经批准的地方政府债务限额；

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的行为；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。

（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《浙江省人民政府关于进一步加强地方政府性债务管理的实施意见》（浙政发〔2016〕17号）等国家和省有关政策规定的行为：

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

政府及其部门通过企事业单位违法违规举借债务；

政府及其部门通过建设—移交（BT）模式违法违规融资建设政府项目；

政府及其部门通过不规范的政府和社会资本合作（PPP）模式，变相融资举借政府债务；

金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

政府及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

政府及其部门违法违规偿还企业债务本息；

其他违反相关制度规定的行为。

6.3.2　责任追究程序和措施。

（1）区债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的部门开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报区委区政府审定。

（2）有关监察机关、任免机关、银监临安办事处根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

7　保障措施

7.1　通信保障。

启动应急响应时，相关部门应当保持应急指挥联络畅通，相关部门应当向债务应急领导小组办公室提供单位地址、联系电话、传真和电子邮箱等多种联系方式，并指定联络人员。

7.2　人力保障。

各有关部门要加强地方政府性债务管理队伍建设，加强债务管理力量，落实专人负责地方政府性债务风险应急处置工作，增强地方政府性债务风险应急处置能力，提高相关人员日常管理、风险监测和舆情应对等能力。启动应急响应的相关部门应当安排人员具体落实相关工作。

7.3　资源保障。

发生地方政府性债务风险事件的相关部门要统筹本部门资金、资产、债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

7.4　安全保障。

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

7.5　其他保障。

债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

8　附则

8.1　预案管理。

本预案实施后，区财政局应会同有关部门组织宣传、培训、演练，加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。

8.2　实施时间。

本预案自印发之日起实施。